国土部官员：制订土地法时机成熟

　　在2013年全国土地日到来前，国土资源部土地争议调处事务中心主任孙英辉在接受新华社记者专访时说，随着宪法、物权法观念深入人心，要保障公民财产权，必须改变重行政管理、轻民事权利的土地管理方式，制订作为土地基本法的土地法，需求迫切，时机成熟。

  土地问题高居全国上访案例之首

  现行土地管理法重在“管理”，目的是强化行政管理，偏重于行政规范而疏于民事规范，强调行政管理较多而明晰民事权利和义务较少。当前围绕征地拆迁等土地问题纠纷、稳定事件层出不穷，土地问题高居全国上访案例之首，归根到底在于现行土地管理方式不适应日益增加的大量民事物权调整需求。进行征地制度改革、保障农村土地权、促进农村土地流转、推动城乡统一土地市场，不能没土地法支撑。

  “四个背离”成深化土地改革的障碍

  孙英辉说，国土资源法治建设存在很多亟待解决的问题，有些已经成为深化改革的障碍所在，主要表现“四个背离”：国土资源法治建设加强，然而法律绩效低下甚至下降；为建立公正有序的国土资源工作秩序付出过高行政成本，然而现实表现为低水平秩序效果甚至局部性秩序恶化；国土资源法律制度社会效益低于预期，然而制度运行社会成本不断高企；国土资源法律知识逐渐普及，然而部分法律公信力衰退。因此推进基本法治保障、市场法治保障、产权法治保障三大国土资源法治保障工程时不我待。国土资源法治事关公民社会基本的物权，从保护土地财产权到构建完善矿业权制度，深化改革，释放制度性红利，归根到底要实现“法治突围”。

  无法为农村土地物权、流转提供法理依据

  土地政策与宏观经济对接，是我国宏观管理一大创新，作用突出。但与党的十八大“完善宏观调控体系”要求相比，“四多四少”问题突出：短期措施多，改革政策少；行政措施多，法治规范少；监管措施多，经济办法少；传统措施多，科技手段少。在土地市场调控方面，要主攻经济、科技和法律调控手段，突出市场配置、突出主体作用、突出信息调控、突出法律规范，以法治创造制度红利。

  事实上，改革开放初期为适应当时经济发展需要制订的土地管理法，虽经多次修改，未改变应急性行政法性质，无法为现在一些重要的制度安排提供法理依据。如国家土地督察制度、农村集体建设用地使用权流转、农村土地物权实现等重要法律关系等。整合各类用地管理，出台涵盖全部土地及其各种权利的土地法，已成为有识之士和社会各界共识和大势所趋。

  土地产权成为改革绕不过的顽固堡垒

  孙英辉说，现在改革发展的大障碍，是产权问题。特别是土地产权问题，成为冲出改革深水区绕不过的顽固堡垒。土地产权存在“三个模糊”：界限模糊、主体模糊、地位模糊。土地管理法修改难、国土资源基本法立法难、农村土地制度改革难等，关键都在于产权。

  近年来，国土资源部高度重视产权制度改革，在一系列调研和试点中取得很多经验。要梳理经验，借鉴国际，先易后难，顶层设计与基层实践结合，长远立法与现实试点结合，从农村突破，从基层突破，从局部突破，以改革征地制度为突破口，以城乡一体化为总目标，赋权于民，使农民能够以产权保生存，以产权谋发展。

  不动产登记制度改革是好的突破口

  孙英辉说，按党中央、国务院有关要求，不动产登记制度改革是好的突破口。多年来，各部门根据本行业特点，积极探索，积累经验，为不动产统一登记打下较好基础；不动产统一登记不仅是理论成果，社会共识，更是因应新型城镇化发展急需，现实所迫；不动产登记制度创新与改革，成为产权制度改革突破口和路线引导；统一登记信息平台和标准规范，是不动产登记制度改革的重要保障。

  目前我国不动产登记制度改革目标明确，就是“三个转变”：服务对象上，从主要为行政管理服务转变为主要为明晰和保护合法物权服务；功能设置上，从城乡分治模式转变为城乡统一模式；要素价值体现上，从非市场经济方式转变为市场经济方式。这是不动产统一登记的根本动力。

  当前新型城镇化和经济发展方式升级，推动不动产统一登记制度改革加速，实现城乡权利平等、发展机会均等，要求人口要素、城市因素、市场形成、权利实现等在城乡间双向流动。就是农村城镇化、城市生态化、市场一体化、登记统一化。当前要加紧制订国土资源立法规划，可以从低层级、小范围起步，同时加快推动立法部门启动和推进国土资源基本法立法进程，首先是将土地法纳入立法规划，全面推进立法前期工作。